FEL ARFER, DIFFINNIR ACHOSION CYFRAITH BREIFAT A CHYHOEDDUS FEL MEYSYDD SYDD MEWN CYFERBYNIAD – BYDD CEISIADAU CYFRAITH BREIFAT YN CYNNWYS MATHAU O ANGHYDFOD RHWNG UNIGOLION PREIFAT, A BYDD CEISIADAU CYFRAITH GYHOEDDUS YN CAEL EU DWYN PAN FYDD YR ANGHYDFOD YN DIGWYDD RHWNG Y WLADWRIAETH (NEU’R AWDURDOD LLEOL) AC AELODAU O’R TEULU. FODD BYNNAG, MAE’R DDAU YN YMWNEUD Â HOLLT YN Y TEULU, MAE’R DDAU’N SEILIEDIG AR EGWYDDORION DEDDF PLANT 1989 AC YMDRINNIR Â’R DDAU YN YR UN LLYS TEULU SY’N GWEITHREDU FFRAMWAITH GWEINYDDOL CYFFREDIN AR GYFER YR HOLL ACHOSION LLYS SY’N YMDRIN Â’R TEULU.
Yn yr erthygl hon, mae aelodau o’r Bartneriaeth Data Cyfiawnder Teuluol, Dr Linda Cusworth (Cymrawd Ymchwil yn y Ganolfan Ymchwil Cyfiawnder i Blant a Theuluoedd ym Mhrifysgol Caerhirfryn) ac Alex Lee (Swyddog Ymchwil gyda Grŵp Gwybodaeth Data Poblogaethau Prifysgol Abertawe) yn cyflwyno cyfres o fapiau ac yn ystyried cyfraddau achosion cyfraith gyhoeddus a phreifat yng Nghymru, ar wahân a gyda’i gilydd, gan gynnwys y tueddiadau dros amser ac amrywiadau ar draws yr awdurdodau lleol.
Rhieni sydd wedi gwahanu sy’n gwneud y rhan fwyaf o geisiadau cyfraith breifat oherwydd nad ydynt yn gallu cytuno ar drefniadau ar gyfer eu plant, ac mae ystod o orchmynion ar gael ar gyfer amgylchiadau gwahanol. Yr un mwyaf cyffredin yw gorchymyn trefniadau ar gyfer plentyn (CAO) sy’n rheoleiddio’r trefniadau hynny mewn perthynas â ble dylai plentyn fyw a/neu bwy y dylai ei weld, a defnyddir camau gwaharddedig, materion penodol a gorchmynion gorfodi i gyfarwyddo, gwahardd neu orfodi trefniadau (er mwyn cael trafodaeth ehangach am geisiadau cyfraith breifat yng Nghymru, gweler y gwaith diweddar gan dîm y Bartneriaeth Data Cyfiawnder Teuluol yn Cusworth et al, 2020).
Mae cyfraith teulu gyhoeddus yn cwmpasu’r achosion hynny pan fydd awdurdodau lleol yn ymyrryd mewn bywyd teuluol, gan ddwyn achos pan nodir bod plentyn yn dioddef, neu’n debygol o ddioddef, niwed sylweddol (fel y’i diffinnir gan y ‘meini trothwy’ yn adran 31 Deddf Plant 1989). Pan fydd yr achos yn gorffen, caiff y llys wneud unrhyw un o gyfres o orchmynion, neu’r un ohonyn nhw. Ymhlith y rhain mae gorchmynion gofal (sy’n rhoi cyfrifoldeb rhieni i’r awdurdod lleol, a gosodir y plentyn yng ngofal gofalwyr maeth nad ydynt yn perthyn iddo, gofalwyr maeth sy’n berthynas, neu gartref gyda rhieni), gorchmynion goruchwylio (sy’n rhoi rôl i’r awdurdod lleol ‘gynghori, cynorthwyo a chyfeillio’r’ plentyn), gorchmynion gwarchodaeth arbennig (sy’n rhoi cyfrifoldeb rhiant i fam-gu neu dad-cu neu ofalwr posibl arall yn achos plentyn na all fyw gyda’i rieni biolegol) neu orchmynion lleoli (sy’n caniatáu lleoli plentyn gyda darpar fabwysiadwyr ac sy’n ymdrin â materion cydsyniad rhieni i fabwysiadu).
Mae’r map isod yn dangos cyfraddau achosion cyfraith teulu fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd (y rheiny sydd â phlant dibynnol) yng Nghymru dros gyfnod o naw mlynedd rhwng 2011 a 2019 (blynyddoedd calendr), gyda’r llithrydd yn dangos y newidiadau rhwng y blynyddoedd. Mae mapiau ar wahân yn dangos cyfraddau achosion cyfraith gyhoeddus, cyfraddau achosion cyfraith breifat, a’r gyfradd gyfunol. Fel y gwelir yn yr eglurhad ym mhob map, mae’r lliwiau ysgafnach yn dangos cyfraddau llai, ac yna ceir continwwm drwodd i’r lliwiau tywyllaf sy’n dangos y cyfraddau uchaf. Gwnaed y dadansoddiad gan ddefnyddio Cronfa Ddata Cyswllt Diogel Gwybodaeth Ddienw (SAIL) Prifysgol Abertawe, a defnyddiwyd data Cafcass Cymru.
Mae cyfraith teulu gyhoeddus yn cwmpasu’r achosion hynny pan fydd awdurdodau lleol yn ymyrryd mewn bywyd teuluol, gan ddwyn achos pan nodir bod plentyn yn dioddef, neu’n debygol o ddioddef, niwed sylweddol (fel y’i diffinnir gan y ‘meini trothwy’ yn adran 31 Deddf Plant 1989). Pan fydd yr achos yn gorffen, caiff y llys wneud unrhyw un o gyfres o orchmynion, neu’r un ohonyn nhw. Ymhlith y rhain mae gorchmynion gofal (sy’n rhoi cyfrifoldeb rhieni i’r awdurdod lleol, a gosodir y plentyn yng ngofal gofalwyr maeth nad ydynt yn perthyn iddo, gofalwyr maeth sy’n berthynas, neu gartref gyda rhieni), gorchmynion goruchwylio (sy’n rhoi rôl i’r awdurdod lleol ‘gynghori, cynorthwyo a chyfeillio’r’ plentyn), gorchmynion gwarchodaeth arbennig (sy’n rhoi cyfrifoldeb rhiant i fam-gu neu dad-cu neu ofalwr posibl arall yn achos plentyn na all fyw gyda’i rieni biolegol) neu orchmynion lleoli (sy’n caniatáu lleoli plentyn gyda darpar fabwysiadwyr ac sy’n ymdrin â materion cydsyniad rhieni i fabwysiadu).
Mae’r map isod yn dangos cyfraddau achosion cyfraith teulu fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd (y rheiny sydd â phlant dibynnol) yng Nghymru dros gyfnod o naw mlynedd rhwng 2011 a 2019 (blynyddoedd calendr), gyda’r llithrydd yn dangos y newidiadau rhwng y blynyddoedd. Mae mapiau ar wahân yn dangos cyfraddau achosion cyfraith gyhoeddus, cyfraddau achosion cyfraith breifat, a’r gyfradd gyfunol. Fel y gwelir yn yr eglurhad ym mhob map, mae’r lliwiau ysgafnach yn dangos cyfraddau llai, ac yna ceir continwwm drwodd i’r lliwiau tywyllaf sy’n dangos y cyfraddau uchaf. Gwnaed y dadansoddiad gan ddefnyddio Cronfa Ddata Cyswllt Diogel Gwybodaeth Ddienw (SAIL) Prifysgol Abertawe, a defnyddiwyd data Cafcass Cymru.
Ystyried darlun cyffredinol achosion cyfraith teulu a’r amrywiadau ar draws yr awdurdodau lleol
Hyd yn oed os ceir dim ond gipolwg ar flwyddyn unigol, mae’n eglur bod amrywiadau diamheuol yng nghyfraddau achosion cyfraith teulu ar draws yr awdurdodau lleol. Er enghraifft, mae cyfraddau’r holl achosion cyfraith teulu yn amrywio rhwng 37 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn Sir y Fflint i 79 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd ym Merthyr Tudful.
Yn ystod y cyfnod rhwng 2011 a 2019, ceir cysondeb yn bennaf a cheir y cyfraddau uchaf bob blwyddyn yn gyffredinol yn yr un awdurdodau lleol. Mae ‘awdurdodau’r cymoedd’ yn ne Cymru, sef Merthyr Tudful, Pen-y-bont ar Ogwr, Torfaen, Castell-nedd Port Talbot a Chasnewydd yn dangos cyfraddau cymharol gyson ac uchel ar gyfer achosion cyfraith teulu. Yn ychwanegol, mae Rhondda Cynon Taf yn dangos cyfraddau sy’n gyson uchel tan 2015, ac mae gan Abertawe gyfraddau uchel ers 2015.
Er bod y mannau cychwyn yn wahanol, y duedd gyffredinol ym mhob un o’r achosion yw cynnydd yn y galw ar y llysoedd yn ystod y cyfnod wrth i’r lliwiau dywyllu gyda threigl amser, er bod y tueddiadau’n amrywio fesul awdurdod lleol. Mae rhai ardaloedd (e.e. Blaenau Gwent a Merthyr Tudful) yn dangos cynnydd yn nifer yr achosion cyfraith teulu rhwng 2011 a 2013, gostyngiad yn 2014 (sy’n cyd-fynd â dileu’r cymhwysedd ar gyfer cymorth cyfreithiol yn achos y rhan fwyaf o achosion cyfraith breifat yn dilyn cyflwyno Deddf Cymorth Cyfreithiol, Dedfrydu a Chosbi Troseddwyr (LASPO), yna ceir cynnydd cyson tan 2019; mae rhai eraill yn dangos cynnydd graddol a chymharol sefydlog yn ystod y cyfnod (e.e. Bro Morgannwg), ac mae rhai yn dangos fawr o amrywio gyda threigl amser (e.e. Rhondda Cynon Taf).
Gwyddom i fwy na dwywaith cymaint o achosion cyfraith breifat ddechrau bob blwyddyn nag o achosion cyfraith gyhoeddus – mae’r data gwaelodol yn dweud wrthym ni fod 13,774 o achosion cyfraith gyhoeddus o’u cymharu â 30,759 o achosion cyfraith breifat yn ystod y cyfnod rhwng 2011 a 2019 – felly mae’r duedd yng nghyfraddau cyffredinol achosion cyfraith teulu yn cael ei harwain yn fwy gan y gyfraith breifat. Felly, mae’n bwysig hefyd ystyried yr amrywiadau yn achos pob un o’r ddau fath o gyfraith ar wahân o safbwynt yr awdurdod lleol yn ogystal â thros amser.
Ymchwilio i achosion cyfraith gyhoeddus
Cynnydd cyson yw’r duedd gyffredinol yng nghyfradd yr achosion cyfraith gyhoeddus ledled Cymru – o 15 achos fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn 2011 i 24 achos fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn 2019. Ond fel y gwelsom yn achos yr holl achosion cyfraith teulu, ceir amrywiadau mawr rhwng yr awdurdodau lleol bob blwyddyn – yn 2011, cafwyd ystod o achosion cyfraith gyhoeddus yng Nghymru rhwng 6 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn Sir y Fflint a Chonwy i 29 o achosion fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd ym Merthyr Tudful.
Er bod y patrymau’n amrywio, y duedd yw bod gan yr un awdurdodau lleol y cyfraddau uchaf bob blwyddyn, gyda’r canolbwynt unwaith yn rhagor yn awdurdodau’r cymoedd sef Torfaen, Pen-y-bont ar Ogwr, Merthyr Tudful a Chastell-nedd Port Talbot, ac i raddau llai yn awdurdodau Blaenau Gwent, Casnewydd ac Abertawe. Fel y gwelsom yng nghyfraddau cyffredinol achosion cyfraith teulu, mae rhai awdurdodau lleol yn dangos cynnydd cyson mewn achosion cyfraith gyhoeddus (e.e. Sir Fynwy ac Ynys Môn), mae rhai yn dangos fawr o amrywio cyffredinol (e.e. Sir Benfro) ac mae rhai’n dangos tuedd fwy ansefydlog neu anwastad (e.e. Caerdydd a Chasnewydd) neu gynnydd yn ystod y blynyddoedd diwethaf (e.e. Wrecsam). Mae achos Torfaen yn nodweddiadol, lle mae cyfradd yr achosion cyfraith gyhoeddus wedi cynyddu mwy na dwywaith o 21 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn 2011 i 49 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn 2019. Mae’r un peth yn wir am Sir Gâr, sef yr unig awdurdod lleol lle cafwyd gostyngiad yng nghyfradd yr achosion cyfraith gyhoeddus yn ystod y cyfnod, o 14 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn 2011 i 8 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn 2019. Mae gwaith blaenorol gan dîm y Bartneriaeth Data Cyfiawnder Teuluol (Alrouh et al 2019) wedi trafod y gwahaniaethau yn y tueddiadau diweddar mewn achosion gofal ar gyfer grwpiau oedran plant gwahanol, gan ganolbwyntio’n benodol ar yr achosion hynny lle ceir babanod.
Ymchwilio i achosion cyfraith breifat
Wrth ystyried cyfraddau achosion cyfraith breifat fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd, rydym yn gweld unwaith yn rhagor amrywio rhwng yr awdurdodau lleol ac yn ystod y cyfnod rhwng 2011 a 2019. Yn 2011, mae cyfraddau achosion cyfraith breifat yn amrywio rhwng 27 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd ym Mro Morgannwg i 53 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn Rhondda Cynon Taf, a 55 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd ym Mhen-y-bont ar Ogwr.
Tueddir i weld cyfraddau uchaf yr achosion cyfraith breifat yn yr un awdurdodau lleol bob blwyddyn, gan gynnwys awdurdodau Merthyr Tudful, Sir Gâr, Casnewydd, Rhondda Cynon Taf a Chastell-nedd Port Talbot.
Er bod gan rai ardaloedd gyfraddau uchel neu isel o ran achosion cyfraith gyhoeddus a phreifat, nid yw hyn yn wir am ardaloedd eraill. Er enghraifft, mae gan awdurdodau Sir Gâr, Sir Benfro a Cheredigion gyfraddau cymharol uchel o achosion cyfraith breifat, ond cyfraddau cymharol isel o achosion cyfraith gyhoeddus. I’r gwrthwyneb, mae gan awdurdodau Torfaen a Blaenau Gwent gyfraddau uchel o achosion cyfraith gyhoeddus ond cyfraddau cymharol isel o achosion cyfraith breifat. Felly, yn Nhorfaen er enghraifft, er bod y galw cyfunol ar y llysoedd yn uchel, mae cyfran y galw sy’n perthyn i achosion cyfraith gyhoeddus yn uwch nag mewn ardaloedd eraill.
Ymchwiliodd gwaith blaenorol a wnaed gan dîm y Bartneriaeth Data Cyfiawnder Teuluol (Cusworth et al 2020) i gyfraddau’r ceisiadau ar gyfer cyfraith breifat ar y lefel genedlaethol ac fesul ardal y llys (barnwr teuluol dynodedig). Gwelir yr un duedd gyffredinol yma – cyfraddau achosion cyfraith breifat sy’n cynyddu rywfaint fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yng Nghymru rhwng 2011 a 2013, ac yna gwymp rhwng 2013 a 2014 yn dilyn dileu’r cymhwysedd ar gyfer cymorth cyfreithiol ar gyfer y rhan fwyaf o achosion cyfraith breifat, ac ar ôl hyn ddychwelyd i gyfraddau sy’n cynyddu’n gyson. Ledled Cymru, roedd 40 o achosion cyfraith breifat fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn 2011, gan godi i 55 fesul 5,000 yn 2013, ac yna gwymp i 40 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn 2014 cyn codi’n raddol i 54 fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn 2019.
Gan ddefnyddio’r mapiau, a phan rydyn ni’n ymchwilio i’r data ar lefel yr awdurdodau lleol unigol, mae nifer ohonyn nhw’n dangos yr un duedd gyffredinol hon yn ystod y cyfnod, gan gynnwys Castell-nedd Port Talbot, Merthyr Tudful, Gwynedd a Blaenau Gwent. Ond ceir awdurdodau eraill nad ydynt yn dangos hyn gan eu bod yn dangos naill ai ychydig o effaith dileu cymorth cyfreithiol (e.e. Sir Fynwy a Thorfaen), neu duedd sefydlog yn gyffredinol (e.e. Sir y Fflint) neu anghyson (e.e. Ynys Môn a Sir Benfro).
Yr hyn mae’r mapiau yn ei ddweud wrthym ni a’r hyn nad ydynt yn ei ddweud wrthym ni
Drwy ystyried y cyfraddau a’r tueddiadau yn y gyfraith teulu gyhoeddus a phreifat, rydyn ni wedi gallu dod o hyd i’r casgliad bod y cyfraddau cyfunol yn uwch o lawer yn ardal rhai awdurdodau lleol na rhai eraill. Yn aml, bydd achosion cyfraith gyhoeddus a phreifat yn cael eu cyfrif, eu rheoli neu eu dadansoddi ar wahân, ond dim ond drwy gysylltu’r ddau y gallwn ni lwyr werthfawrogi’r galw cyffredinol ar y llysoedd teulu a gwasanaethau eraill yn ogystal â faint o angen yn gyffredinol sydd ei angen i gefnogi teuluoedd. Mae deall lefel yr angen ar gyfer cefnogaeth mewn rhannau gwahanol o Gymru yn bwysig hefyd o ran dyrannu adnoddau a datblygu gwasanaethau.
Fodd bynnag, ar lefel yr awdurdod lleol unigol, nid yw cyfraddau achosion cyfraith gyhoeddus a phreifat, a’r cydbwysedd rhwng y ddau, bob amser yn digwydd yn ôl y disgwyl. Mewn rhai awdurdodau lleol, megis Torfaen, pam bod gogwydd yn ‘y galw’ (neu’r angen) i gyfeiriad cyfraith gyhoeddus? Yn y mannau hynny lle mae teuluoedd mewn mwy o berygl o ddioddef o anawsterau teuluol o ganlyniad i amddifadedd ar lefel yr ardal, oni ddisgwylid y byddai cyfraddau uchel o geisiadau gan y gyfraith gyhoeddus a phreifat fel ei gilydd? Mae ymchwil flaenorol wedi dangos cysylltiad pendant rhwng amddifadedd a nifer y ceisiadau cyfraith gyhoeddus a phreifat fel ei gilydd (gweler Johnson et al 2020; Griffiths et al 2020; Cusworth et al 2020), ond serch hynny, rydyn ni’n gweld darlun mwy cymhleth pan rydyn ni’n gofyn cwestiynau wrth inni ymchwilio i ddaearyddiaeth ar raddfeydd llai.
Er mwyn gofyn cwestiynau o’r fath mae’n rhaid inni ymchwilio i arferion lleol aelodau o’r teulu a gweithwyr proffesiynol fel ei gilydd. Mae ystadegau ar lefel y boblogaeth yn rhoi darlun manwl o’r hyn sy’n digwydd yn y system cyfiawnder teuluol, ond er mwyn dirnad y sefyllfa’n well mae angen ymchwil sy’n canolbwyntio ar arferion a theuluoedd fel ei gilydd. Er enghraifft, faint o achosion cyfraith gyhoeddus sy’n cael eu datrys o ganlyniad i aelod o’r teulu sy’n cyflwyno cais cyfraith breifat, er enghraifft mam-gu neu dad-cu sy’n gwneud cais am orchymyn trefniadau ar gyfer plentyn (CAO) yn hytrach na bod yr awdurdod lleol yn dwyn achos gofal? I ba raddau y mae’r awdurdodau lleol yn defnyddio’r llwybr hwn tuag at sefydlogrwydd, ac a yw’r arferion yn amrywio fesul awdurdod lleol neu ardal y llys?
Yn ddiweddar cyflwynodd y Bartneriaeth Data Cyfiawnder Teuluol adroddiad trosolwg o’r gyfraith breifat yng Nghymru (Cusworth et al 2020) a gafodd ei gynorthwyo’n fawr gan fewnbwn arbenigol yr Athro Liz Trinder o Brifysgol Caerwysg. Yn yr adroddiad hwn, disgrifiasom fod gostyngiad cyffredinol wedi bod yn nifer yr achosion cyfraith breifat yn 2014, gan gyd-daro â dileu’r cymhwysedd ar gyfer cymorth cyfreithiol yn y rhan fwyaf o achosion cyfraith breifat. Fodd bynnag, o ystyried y dadansoddiad cyfredol, rydyn ni’n gweld nad yw’r gostyngiad hwn yn gyson amlwg ar draws yr awdurdodau lleol – felly unwaith eto mae’r darlun yn fwy cymhleth ac mae’n gofyn i ymchwilwyr a dadansoddwyr ddefnyddio ffyrdd eraill o ymchwilio i’r maes.
Ceir rhai rhybuddion ynghlwm wrth y data a gyflwynir yma. Nid yw cyfraddau achosion cyfraith teulu fesul 5,000 o aelwydydd sy’n deuluoedd yn cyfrif am y ffaith bod rhai teuluoedd hwyrach yn destun mwy nag un achos o fewn blwyddyn, weithiau yn y gyfraith gyhoeddus a phreifat fel ei gilydd. Hwyrach y bydd achosion yn ymwneud â mwy nag un plentyn, felly nid yw’r ffigyrau hyn yn rhoi syniad inni o gyfanswm y plant y mae’r system cyfiawnder teuluol yn effeithio arnyn nhw. Fel rydyn ni wedi’i nodi eisoes, mae rhai cyfyngiadau’n perthyn i’r mesuriad ‘fesul aelwyd sy’n deulu’ gan ei fod yn cynnwys yr holl deuluoedd, nid dim ond teuluoedd sydd wedi gwahanu. Ers cryn amser mae’r angen wedi bod i fynd ati i chwilio am enwadur mwy manwl-gywir at ddibenion ymchwilio i’r gyfraith breifat, ac mae’n bosibl y bydd angen cysylltu data arolygon a gweinyddol â’i gilydd. Er bod y defnydd o gyfraddau amlder yn ystyried maint y boblogaeth waelodol, nid yw’n rhoi ystyriaeth i faint daearyddol neu nodweddion eraill ardaloedd lleol. Mae’r cyfraddau a ddefnyddir yma hefyd yn cynnwys yr holl achosion cyfraith gyhoeddus a phreifat, ac mae angen gwahaniaethu hyn yn fwy drwy ganolbwyntio ar fathau penodol o geisiadau neu’r rhai mwyaf cyffredin megis trefniadau ar gyfer plant, gofal a goruchwylio.
Mae defnyddio mapiau sy’n dangos cyfraddau achosion cyfraith teulu, ar y cyd â thueddiadau daearyddol a thros amser, wedi gwella ein dirnadaeth o anghenion cyfraith teulu a’r galw sydd arni. Serch hynny, mae’n gofyn rhagor o gwestiynau am yr hyn sy’n eu hachosi yn ogystal â’r amrywiadau, a’r effaith ar blant, teuluoedd, y llysoedd a gwasanaethau eraill.
Os oes gennych chi gwestiynau neu sylwadau, cysylltwch ag:
Alex Lee a.s.lee@swansea.ac.uk
Dr Linda Cusworth l.cusworth@lancaster.ac.uk